Titel:  Dead Aid.  Why aid is not working and how there is another way for Africa Auteur:  Dambisa Moyo, 2009
Uitgever: Allen Lane. 
ISBN: 978-1-846-14006-8

Dubbele gevoelens over ‘Dead Aid’

De goede kern

Dead Aid is een veel besproken boek, dat bij mij dubbele gevoelens oproept. De kern is interessant. Moyo stelt voor dat Afrikaanse regeringen de wacht wordt aangezegd: in een periode van 5-10 jaar zullen ze geen zachte leningen meer krijgen van de Wereldbank, het IMF of van westerse landen. Dergelijke leningen leiden nl. tot corruptie omdat Afrikaanse leiders er geen verantwoording voor af hoeven te leggen aan hun bevolking, terwijl de verantwoording aan donoren, volgens Moyo, een wassen neus is. Donoren zijn net zo gebrand op het geven van leningen dan regeringen om ze te ontvangen. Hun pogingen om regeringen meer verantwoording af te laten leggen aan hun kiezers, vindt Moyo niet geloofwaardig. Ze zegt: laat de corrupte heren dan in ieder geval de tuchtiging van de markt voelen door ze te dwingen staatsleningen uit te schrijven op de kapitaal markt als ze geld nodig hebben. Ze verwacht dat landen die dit doen, het geld beter zullen besteden en minder corrupt zullen worden omdat ze dan meer rente moeten betalen op hun staatsleningen.

 Dit idee is niet nieuw; in het verleden hebben Afrikaanse landen op de kapitaalmarkt geleend. In de jaren ’90 is dat onderbroken. Sinds 2007 zijn Ghana en Gabon opnieuw mee begonnen en sindsdien hebben 13 andere Afrikaanse landen de eerste stap gezet om dit ook te kunnen doen. Wat het boek interessant maakt is de onderbouwing van het idee en de grote publiciteit die het ten deel is gevallen.

De onderbouwing

De belangrijkste vragen voor de onderbouwing van Moyo’s voorstel zijn: leiden zachte leningen van de WB inderdaad tot corruptie en slechte terugbetaling? Wat zijn de kansen van Afrikaanse landen om kapitaal via commerciële markten aan te trekken, en wat kost dat? En wat zijn de kansen dat het daarmee beter gaat dan momenteel?

De eerste vraag komt in hoofdstuk 4 aan de orde. Moyo ziet veel negatieve effecten van zachte leningen: corruptie, lagere economische groei en meer burgeroorlogen. Het bewijs dat hulp tot meer corruptie lijdt is vooral anekdotisch. Toch is het redelijk overtuigend, ook omdat het aansluit bij mijn eigen ervaringen en ‘common sense’. ‘Koud‘ geld, geld dat je krijgt zonder er veel voor te hoeven doen, leidt makkelijker tot corruptie dan ‘warm’ geld waar je zelf hard voor gewerkt hebt. Het bewijs dat hulpgeld leidt tot minder economische groei is uitgebreider; er is dan ook een boekenkast te vullen over ‘Hollanditis’: meer inflatie, minder besparingen, minder investeringen en minder export. Het verband tussen zachte leningen en burgeroorlogen is weer minder overtuigend. Alles overziend maakt Moyo wel aannemelijk dat zachte leningen in Afrika veel kwalijke gevolgen hebben en dat we er dus zo snel mogelijk vanaf moeten.

 Wat zijn de kansen om ontwikkeling te financieren via kapitaalmarkten, en wat kost dat? Moyo ziet goede kansen, want zegt ze: op de kapitaalmarkt krijg je maar één kans en die kans zullen Afrikaanse leiders zich niet laten ontglippen. De ervaringen zijn echter niet onverdeeld positief. In de jaren ‘70 en ’80 waren er 35 Afrikaanse landen die geld leenden op internationale kapitaalmarkten. De crisis van de jaren ’80 was mede te danken aan de enorme schulden die Afrika daar had gemaakt. Toen de rente op die schulden op liep, werden ze onbetaalbaar en geen van de 35 landen heeft de leningen afbetaald. Daarna was het lange tijd onmogelijk om geld aan te trekken op de normale kapitaalmarkt. Nu gebeurt het dus weer mondjesmaat.

 Wat zijn de kosten? Moyo heeft veel ervaring met het uitschrijven van staatsleningen; met name voor opkomende economieën. Die betaalden in de eerste stadia 15-20% rente op staatsleningen; nu betalen ze zo’n 10-12%. De rente op zachte WB leningen varieert van 1-3% procent. Dat was voor de krediet crisis (waar Moyo overigens niets over schrijft). Dus lenen op de kapitaal markt kost een Afrikaans land zon 10% extra. Dat is niet niks voor landen waar de helft van het budget uit hulp bestaat. In dit deel van haar boek is Moyo wel erg op dreef trouwens, als ze vanuit haar ervaring beschrijft hoe landen door samen te werken de kosten van het lenen terug kunnen dringen.

De volgende vraag is of alles beter wordt met harde leningen. Moyo zegt: Ja, want leiders kunnen niet anders, zonder resultaten verliezen ze de steun van de kiezers en krijgen ze geen nieuwe leningen meer. Ze kan dit niet onderbouwen, omdat er geen recente ervaring mee is. Ze komt wel met ‘negatieve cases’; ze neemt Zimbabwe als voorbeeld. Ze vindt dat donoren Mugabe in het zadel hebben gehouden, met een lening van 300 miljoen in 2006. Zonder die lening zou hij al lang gewipt zijn. Dit lijkt mij onzin. Die 300 miljoen is ‘peanuts’ en Mugabe is juist door Afrikaanse leiders in het zadel gehouden. Hij is wel een triest voorbeeld van het vermogen van Afrikaanse leiders om hun land totaal naar de vernieling te helpen. Met of  zonder hulp, het maakt ze niet uit: Mugabe, Mobutu, Amin, Haile Selassie, Bokassa, Sekou Toure, etc. Elders schrijft Moyo dat ze beseft dat de aanpassing pijnlijk zal zijn, maar dat het op lange termijn beter zal gaan. Toch doet ze geen poging aannemelijk te maken hoe foute leiders democratisch en fatsoenlijk worden als ze commerciële leningen aan gaan. Ze geeft ook geen voorbeeld van een land dat er beter op is geworden doordat de hulp is gestopt. In de praktijk lijkt het een prima idee voor landen met goed bestuur; maar die passen het al toe. Voor landen met een slecht bestuur lijkt het geen optie; er zullen niet veel mensen zijn die er geld in willen steken (onlangs mislukte de uitgifte van een staatslening in Kenia, voorwaar niet het armste Afrikaanse land), en stoppen met hulp brengt corrupte leiders pas tot inkeer als de hele gifbeker is leeggedronken. De laatste vraag wordt dus niet overtuigd beantwoord. Da’s ook niet makkelijk, maar kan Afrika zich ver­oorloven haar oude schoenen weg te gooien, voor ze in redelijk zeker weet of ze nieuwe kan krijgen?

Hulp als zondebok

Tot zover is de bijdrage van Moyo te begrijpen, ook al zal niet iedereen het met haar eens zijn. Waar ze de plank echter mis slaat is in de analyse van de knelpunten in Afrika’s ontwikkeling en in de hulp. In hoofdstuk 3 zet ze een aantal mogelijke andere oorzaken van het ontbreken van groei in Afrika op en rij: geografie, geschiedenis, etnische verscheidenheid en institutionele factoren. Ze concludeert dat al deze factoren een rol spelen, maar “geen van deze factoren mag Afrika tot een permanente mislukking doemen”. En “hoewel deze factoren een onderdeel zijn van de verklaring in verschillende landen, de meeste Afrikaanse landen hebben één ding gemeen: hulp”. Hoewel ik net als Moyo vind dat geen enkele factor als excuus geaccepteerd kan worden om Afrika als ‘permanent verloren’ te beschouwen, is het een gedachten fout om dan te denken dat die factoren er dan ook niet toe doen. En de logica dat hulp het probleem is, omdat alle landen hulp krijgen is echt te simplistisch.

Deze handicap in haar redenering leidt tot een aantal haast tautologische beweringen waarin de hulp de schuld krijgt van alles wat fout gaat. Dat is ook de titel van het boek. Ze gaat daarbij onzorg­vuldig te werk. Slechts op één plaats zegt ze dat ze niet alle hulp bedoelt, maar alleen de zachte leningen van de WB. Alle andere vormen van hulp noemt ze ‘klein bier’. Dit is onjuist. NGOs besteden ca. een derde van de hulp en ook de bilaterale hulp is substantieel. De onzorgvuldigheid wordt bijna kwaadaardig als Moyo doet voorkomen of de ‘hulp industrie’ niet wil dat Afrika de kapitaalmarkt op gaat. De manier waarop ze daarbij de hulp industrie afschildert is hilarisch; ze rekent ook de 25.000 NGO’s mee. Juist veel NGOs protesteren echter al decennia lang tegen WB-leningen; niet omdat ze uit statistieken afleiden dat ze niet tot groei leiden, maar omdat ze de corruptie aan den lijve ondervinden en zien dat veel WB projecten megalo­maan en ineffectief zijn. Op dit soort momenten wordt duidelijk dat Moyo ‘hulp’ als een container begrip gebruikt en als zondebok op voert voor alles wat er mis gaat in Afrika.

De eenzijdige nadruk op de negatieve kanten van hulp, maakt het Moyo lastig om beter naar allerlei dilemma’s te kijken waardoor ze een groot aantal vragen onbeantwoord laat. Waarom ging Afrika door een diepe crisis toen het nog wel staatsleningen uit schreef? Hoe kan het zijn dat hulp erg slecht is, maar dat er nu toch weer 15 Afrikaanse landen zijn die geld op de kapitaal markt willen en kunnen aantrekken? Is het toeval dat Ghana als donor-darling als een van de eerste weer geld gaat ophalen van de kapitaal markt? Is dat dan allemaal gebeurd zonder dat er hulp aan te pas kwam? En als (door hulp veroorzaakte) corruptie de enige reden is waarom er niet in Afrika geïnvesteerd wordt, waarom sluizen corrupte Afrikaanse leiders dan hun geld naar het buitenland en investeren ze het niet in hun eigen land zoals Aziatische despoten doen? Ik denk niet dat Mobutu last had van de corruptie in Zaïre; maar ook hij kan niet investeren in een land zonder opgeleide mensen, zonder wegen, etc. 

 Een paradoxaal voorbeeld van het verwrongen beeld t.a.v. hulp is dat Moyo micro-krediet aanprijst als goede manier om ontwikkeling te financieren. Als er iets is dat de laatste 10 jaar door donoren wordt gepromoot, dan is dat wel micro-krediet. Ook de WB stopt daar miljoenen in. Is dat dan opeens het witte schaap in de hulp? Ze blijkt trouwens slecht geïnformeerd over micro-krediet; ze roemt de bijna 100% terug­betaling van leningen, terwijl bekend is dat dit behaald wordt doordat mensen die hun lening niet terug kunnen betalen, dat elders lenen. Omdat het om echt kleine bedragen gaat is dat mogelijk. Het gevolg is wel dat veel mensen geen tweede lening nemen en dat alleen de wat rijkere, stedelijke bevolking op enige schaal gebruik maakt van micro-krediet, soms ook nog voor consumptieve doelen. ‘An sich’ is daar niets mis mee, maar om het als dé motor voor groei te zien gaat te ver. Hier wordt pijnlijk duidelijk dat Moyo geen veld ervaring heeft in Afrika en weinig begrijpt wat de werkelijke belemmerende factoren zijn voor dienstverlening op het platteland.

 Een andere uitglijder is het aanprijzen van China als land dat wel weet hoe je hulp moet geven: wegen en spoorlijnen aanleggen. Prima, maar waarom zou dit nu het wondermiddel zijn, als de miljoenen die westerse donoren (de WB voorop) in infrastructuur hebben gestopt, blijkbaar geen impact hebben had? Moyo haalt als voorbeeld van goede Chinese hulp de TAZARA spoorlijn aan, die 30 jaar geleden is aangelegd tussen Tanzania en Zambia. Ik herinner mij uit de tijd dat ik in Tanzania woonde dat daar nauwelijks treinen over reden. De spoorlijn heeft een half miljard gekost, is voor een groot deel door Chinese arbeiders aangelegd en is nooit rendabel geweest. Ten tijde dat Moyo haar boek schreef (herfst 2008), meldden Tanzaniaanse media dat de (nu geprivatiseerde) spoorlijn op de rand van instorten stond. Hoe kan een kritische econome uit Zambia zoiets ontgaan? Toen ik in Tanzania woonde, bijna 20 jaar geleden, werden trouwens de wegen daar aangelegd door de Denen, Japanners, Joegoslaven, Brazilianen en de EU. Zo zijn er in het boek meer missers aan te wijzen. Moyo is duidelijk een buitenstaander in de hulp; op zich prima , maar enige terughoudendheid zou haar sieren.

De diepere betekenis van Moyo’s boek zit niet in de inhoud. De kern van haar aanbeveling is goed voor landen die redelijk bestuurd worden. Dit wordt ook door niemand bestreden. Ondertussen is haar argumentatie zwak en vaak niet ter zake doende. Het is opvallend dat de expert die ze vaak met instemming citeert, David Collier, niets in haar boek ziet. Maar hij voorzag wel dat Moyo voor de hulp zou worden wat Hirsi Ali voor de Islam is. Dat is goed gezien. Beiden hebben het publicitaire voordeel Afrikaans te zijn en te kunnen pretenderen van binnenuit te praten. Beiden zijn woedend over de paternalistische houding van de oude, Europese sociaal democraten die Afrikaanse fouten lijken goed te praten. Dat maakt ze interessant voor rechtse politieke krachten. Inhoudelijk is dat de wereld op z’n kop: de kern van Moyo’s kritiek richt zich op conservatieve, rechtse instituties zoals de WB en IMF, op de manier waarop de VS hulp geeft en op de afgrijselijke handels­politiek van de VS en de EU. Allemaal zaken waar  ‘linkse’ ontwikkelingsorganisaties al decennia lang tegen te hoop lopen.

 Net als bij Hirsi Ali gaat het om de toon van het debat. Wat veel mensen tegenstaat, en mij ook, is dat hulp wordt aangewezen als een zondebok. Zoals Hirsi Ali alle problemen van- en met Moslims wil terugvoeren naar de kern van de Islam die niet zou deugen, zo voert Moyo alles terug naar de hulp die niet kan deugen. Beiden zijn, zoals zoveel jonge migranten, gefrustreerd en boos op de westerse maatschappij die niet in staat blijkt moslims of Afrikanen werkelijk te bevrijden. Een terechte woede, maar woede maakt blind. En zoals goede intenties alleen onvoldoende basis vormen voor een efficiënt ontwikkelingsbeleid, zo geldt dat ook voor de woede.